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城市双修，不应止于“药到病除”
摘要：
随着国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见的提出，从2015年三亚被列为首个双修试点城市开始，城市修补、生态修复已成为国家治理城市病、转变城市发展方式的重要抓手。近日，华夏幸福城市规划研究..
艾迈特园林9月1日消息：随着国务院“关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见”的提出，从2015年三亚被列为首个双修试点城市开始，“城市修补、生态修复”已成为国家治理城市病、转变城市发展方式的重要抓手。近日，华夏幸福城市规划研究院在京举办第六届智库论坛，多位专家聚焦主题———“城市双修与双兴”，就城市双修的内涵、发展现状以及如何从市场视角切入让城市双修项目落地实施等话题，与现场100余位来宾展开了广泛的交流与探讨。
关注生活问题提升幸福指数
城市双修是近几年业内讨论的热点话题，并开展了许多实践工作。但是，双修工作的学术水平如何体现？双修到底有没有一个解决方案可以被其他城市借鉴？北京大学景观与建筑学院李迪华副教授在阐述观点前，首先向与会人员提出6个现实生活中的问题———城市双修，修什么？中国的盲道为什么是弯的？为什么我们的城市有那么多隔离设施？为什么中国的城市不能有农贸市场，不能摆地摊？为什么我们的城市必须到处都是绿地？城市双兴，兴什么？ 借由上述问题，李迪华倡导与会人员直面生活中的现象，剖析城市建设的基本问题，由此深入思考城市双修与双兴的问题。 三亚和海口是全国城市双修试点城市的典范。双修工作主要包括拆除违章建筑、治理黑臭水体、开放市区内的山体营造市民公园、参考海绵城市标准改造城市街道等。这些措施既解决了过去市民经常诟病的事情，又主动去发现并解决一些没被关注的问题，从而为市民提供更好的生活环境。 “当下讨论的城市双修，一定程度上指城市复兴或者城市更新。”李迪华表示，中国城市双修所面临的背景是国家城市建设进入转型期，城市由增量发展变为存量提质，而提质的具体措施与方法是所有的城市设计者努力的方向。 如何通过设计来让已建成的城市环境具有更高的品质，如何赋予已建成环境更高的价值，这是城市双修工作过程中思考的关键。他强调，城市双修一定不是大拆大建，希望大家引以为戒。 在分析了盲道、隔离设施设置等不合理问题后，李迪华表示，做设计不能埋头画图，要观察生活，不能忽视生活中随处可见的问题。 只有这样才能实现设计理想，才能提升城市街道的品质。 对于“为什么我国城市必须追求高绿地率？”，李迪华认为，城市不能够也不需要有这么多绿地。 他解释道，城市建设是把原来自然状态的乡村土地、城郊土地，甚至是林地、湿地变成城市建设用地，这个转变过程需要政府投入很大的财政资金。但是在完成转变后，又划出很大一部分的土地来建设绿地。同样的土地用于城市工程建设和用于绿地背后的差别巨大。前者能够产生巨大的经济效益，后者却需要花费巨额的财政资金建设维护。众所周知，国内许多城市没有足够的土地资源来维持高绿地率，这就导致为满足高绿地率的要求，不得不压缩城市的建设用地，挤压城市的公共空间。 此外，为什么国内城市随处可见塔楼？李迪华团队曾开展调研发现，一块容积率为3的商住混合用地，在美国只要建6层楼。在中国被调查的十几个城市中，层数从15层到28层不等。同样的容积率，楼层的差别如此之大，背后的建设成本、使用成本、使用的方便程度必然大相径庭。 为什么相同的容积率，楼层差别这么大？原因是城市在追求高绿地率的同时改变了另外一个建设的指标———建筑密度，国内城市建筑密度基本上处于30%左右，这么低建筑密度是为了留下足够的城市空间建设城市绿地。 可惜的是，即便如此最终人们并没有得到大量绿地，而是被高绿地率、低建筑密度和高容积率共同挤压得不那么优质的公共活动空间。生活的街道人来人往，却并不舒适安全，同时也乏味、单调、没有文化。“除了人走路以外，我们的城市街道放不下其余活动，这是需要改善的。”基于此，李迪华指出，“城市双兴”要围绕改善居民生活品质、提升居民生活质量而展开，引导市民对美好未来有更加强烈的期待。
创新运作模式挖掘潜力区域
以往，城市双修项目一般都是由政府主导，具有如下几个特点：第一，单向投入为主：包括城市双修的试点城市三亚市，城市双修资金都是单项投入，且数额巨大。第二，发展动力不足：此前的城市双修更多关注城市空间的修补及城市环境的改善，对城市产业关注度不够，缺少产业优化和调整建议。第三，单一项目为主。目前PPP都是单个项目分别委托的模式，没有形成系统性、整体性考量。 政府主导的城市双修需要政府有意愿、有能力去推动完成。大部分的城市很难像三亚那样，通过提升环境质量带动旅游业的增收来平衡整体资金投入，尤其是目前中央收紧地方融资渠道，很多城市根本无力承担巨额资金投入。与之对应的是，大多数城市都面临着双修的需求，其需求是全方位的提升，包括城市功能、生态环境、文化传承、产业升级等。 鉴于城市双修内涵与利益主体的复合性与多元性，亟需以复合的视角和集成的方式来认知和付诸实践。在此背景下，城市空间上海研发中心基于政府和市场合作的复合视角，研究和探讨了一种集成创新的城市双修PPP模式。 该研发中心主任刘亚霏指出，在操作层面上，城市双修现在涉及两种实践模式———非PPP模式和PPP模式。非PPP模式目前是主体，通常由政府和公共部门主导前期的资金投入、中期的业务分包和后期的产品输出和运营。这种模式的不足之处在于，前期的资金压力和资金风险均由政府承担，中期政府主导下资源配置的经济和时间效率并不是最佳，后期运营也并非地方政府所擅长。 相比而言，PPP模式下前期的资金压力和风险由政府部门和私营企业共同分担，政府压力较小；中期由政府和企业组建的项目公司有条件整合政府端和市场端两方面最优质的资源，有利于降低项目成本，保证产品和服务品质，提升项目时间效率和经济效益；后期运营阶段也可以匹配更有经验和品质的市场主体。 可见，PPP模式是一种更加优越的模式，能够更好更有效地将政府资源和市场资源整合进双修实践中。近年来，住建部等国家部委也明确表示鼓励采用政府和社会资本合作(PPP)模式来发动市场力量推进城市双修工作。 研究发现，城市双修PPP模式也初步呈现由过去单一的市政基础设施类PPP项目向更综合的PPP打包业务模式演变的趋势。通过分析财政部PPP项目库，研究人员从19大类12476个PPP项目中筛选出9大类1672个跟城市双修相关的项目。分析发现，与生态修复相关的PPP项目和与城市修补相关的PPP项目基本上是分开的。 刘亚霏表示，这种“双修单一型PPP模式”一方面未能真正从理念上系统整合生态修复和城市修补的要素和内容，另一方面未能充分发掘和分享城市双修PPP项目所能创造的市场价值。例如，许多景观园林工程服务商在单一型生态修复PPP项目中，主要以BT或BOT模式提供工程建设和环保服务并获得收益，但是，并未分享生态修复后地价和物业升值所产生的增值收益。单一型城市修补PPP项目，也难以通过整合生态修复内容创造和分享更多价值。 “我们认为，‘双修集成型PPP模式’是一种更加优越的模式。”刘亚霏分析道，对于政府而言，有利于城市双修从理念到实践的系统集成，真正推动生态、生产和生活的融合发展。对于企业而言，有利于创造出1+1>2的市场价值，让参与的企业分享创造的增值收益，提升企业PPP项目的盈利空间和参与热情。对于社会而言，有利于实现人居环境的综合性改善和提升。此外，理想的城市双修集成型PPP模式框架需要横向整合生态与城市要素，纵向整合公共与社会资源，最终实现从城市双修政策到落地实施运营的高效串联。 研究中，研发团队还以财政部PPP项目库中9大双修类业务项目所在城市为研究对象，综合考量项目数量（项目规模）、投资额（投资规模）、业务类型数（双修综合需求）三个维度的指标，以市场需求为基底，叠加政策引导、城市发展两个要素，发掘出开展城市双修项目的潜力城市与区域———生态修复“内部集成型”PPP项目的综合潜力地区：以郑州、武汉都市圈双核引领的河南和湖北地区；城市双修PPP模式的综合潜力地区：贵阳、郑州、南京、武汉、福州都市圈五核引领地区，需重点关注云贵川接壤地区。并提出“一廊一带一区”的布局结构———“一廊”：南京—武汉—贵阳；“一带”：郑州—南京—福州；“一区”：云贵川接壤区。 突出系统思维强调内外兼修
“城市修补、生态修复”正是针对这些“成长的烦恼”和“发展的瓶颈”而提出。中国城市规划设计研究院是三亚城市双修的“主治大夫”，该院更新所副所长范嗣斌通过梳理政策背景以及城市发展各个阶段所遇到的实际问题，从政策、规划、设计、实施等多个维度回顾了三亚城市双修的阶段性成果。 范嗣斌指出，“生态修复、城市修补”是一项有关城市规划、建设和管理的综合性工作，既离不开技术方法，也涉及到实施策略、机制保障，以及城市治理。结合三亚的试点实践，他分享了5点体会思考： 第一，组织上要突出政府统筹、部门协作。强调任务成库，责任落实，才能高效地推进各项综合性的工作。 第二，技术上要强调规划引领、设计支撑。需要通过规划的引领，做好总体把握、系统梳理、重点示范、长期行动。并且强调城市设计方法的运用，在宏、中、微观等各个层面，通过有创意的设计，来塑造场所品质。 第三，实施上要突出系统思维、综合效益。不能“头痛医头、脚痛医脚”，要运用系统的思维来分析、把握问题，提出应对策略。同时在实施性项目上还应注重放宽视野，体现综合效益。 第四，管理上要重视法规制度、长效保障。要将技术性的工作向法律、规章、制度等方向进行转化，通过建章立制、法规完善，不断提高城市治理水平，为高质量的城市发展建设提供长效保障及支撑。 第五，参与上要注重社会动员、市民觉悟。既要从“人”的角度出发，响应广大民众的诉求；也要通过多方互动的平台，积极动员企业、社会力量参与；更要将其作为一次市民意识提升的社会运动，通过共建共享、共治共管，推动城市文明进步。 范嗣斌分析道，城市双修是在一定城市发展阶段，应对城市病的一剂药方，是对城市综合、系统的调理，也是发展新常态下，一种长期的行动、理念和意识。城市双修要内外兼修。一方面，强调城市品质提升、风貌形象优化、由量向质转变。它不是外在的形象工程，而是内在的民生工程；不是量上的拓展建新，而是品质的营造修补；不是单一的就事论事，而是综合的系统梳理。 另一方面，重视管理水平提升、城市治理完善、城市文明进步。它不仅是项目安排、工作计划，也是有关城市发展建设法规制度的逐步完善和优化，体现的是城市综合治理能力和执行能力的提升，市民素质意识的提高，城市文明的发展进步。
城市双修是近几年业内讨论的热点话题，并开展了许多实践工作。但是，双修工作的学术水平如何体现？双修到底有没有一个解决方案可以被其他城市借鉴？北京大学景观与建筑学院李迪华副教授在阐述观点前，首先向与会人员提出6个现实生活中的问题———城市双修，修什么？中国的盲道为什么是弯的？为什么我们的城市有那么多隔离设施？为什么中国的城市不能有农贸市场，不能摆地摊？为什么我们的城市必须到处都是绿地？城市双兴，兴什么？ 借由上述问题，李迪华倡导与会人员直面生活中的现象，剖析城市建设的基本问题，由此深入思考城市双修与双兴的问题。 三亚和海口是全国城市双修试点城市的典范。双修工作主要包括拆除违章建筑、治理黑臭水体、开放市区内的山体营造市民公园、参考海绵城市标准改造城市街道等。这些措施既解决了过去市民经常诟病的事情，又主动去发现并解决一些没被关注的问题，从而为市民提供更好的生活环境。 “当下讨论的城市双修，一定程度上指城市复兴或者城市更新。”李迪华表示，中国城市双修所面临的背景是国家城市建设进入转型期，城市由增量发展变为存量提质，而提质的具体措施与方法是所有的城市设计者努力的方向。 如何通过设计来让已建成的城市环境具有更高的品质，如何赋予已建成环境更高的价值，这是城市双修工作过程中思考的关键。他强调，城市双修一定不是大拆大建，希望大家引以为戒。 在分析了盲道、隔离设施设置等不合理问题后，李迪华表示，做设计不能埋头画图，要观察生活，不能忽视生活中随处可见的问题。 只有这样才能实现设计理想，才能提升城市街道的品质。 对于“为什么我国城市必须追求高绿地率？”，李迪华认为，城市不能够也不需要有这么多绿地。 他解释道，城市建设是把原来自然状态的乡村土地、城郊土地，甚至是林地、湿地变成城市建设用地，这个转变过程需要政府投入很大的财政资金。但是在完成转变后，又划出很大一部分的土地来建设绿地。同样的土地用于城市工程建设和用于绿地背后的差别巨大。前者能够产生巨大的经济效益，后者却需要花费巨额的财政资金建设维护。众所周知，国内许多城市没有足够的土地资源来维持高绿地率，这就导致为满足高绿地率的要求，不得不压缩城市的建设用地，挤压城市的公共空间。 此外，为什么国内城市随处可见塔楼？李迪华团队曾开展调研发现，一块容积率为3的商住混合用地，在美国只要建6层楼。在中国被调查的十几个城市中，层数从15层到28层不等。同样的容积率，楼层的差别如此之大，背后的建设成本、使用成本、使用的方便程度必然大相径庭。 为什么相同的容积率，楼层差别这么大？原因是城市在追求高绿地率的同时改变了另外一个建设的指标———建筑密度，国内城市建筑密度基本上处于30%左右，这么低建筑密度是为了留下足够的城市空间建设城市绿地。 可惜的是，即便如此最终人们并没有得到大量绿地，而是被高绿地率、低建筑密度和高容积率共同挤压得不那么优质的公共活动空间。生活的街道人来人往，却并不舒适安全，同时也乏味、单调、没有文化。“除了人走路以外，我们的城市街道放不下其余活动，这是需要改善的。”基于此，李迪华指出，“城市双兴”要围绕改善居民生活品质、提升居民生活质量而展开，引导市民对美好未来有更加强烈的期待。
创新运作模式挖掘潜力区域
以往，城市双修项目一般都是由政府主导，具有如下几个特点：第一，单向投入为主：包括城市双修的试点城市三亚市，城市双修资金都是单项投入，且数额巨大。第二，发展动力不足：此前的城市双修更多关注城市空间的修补及城市环境的改善，对城市产业关注度不够，缺少产业优化和调整建议。第三，单一项目为主。目前PPP都是单个项目分别委托的模式，没有形成系统性、整体性考量。 政府主导的城市双修需要政府有意愿、有能力去推动完成。大部分的城市很难像三亚那样，通过提升环境质量带动旅游业的增收来平衡整体资金投入，尤其是目前中央收紧地方融资渠道，很多城市根本无力承担巨额资金投入。与之对应的是，大多数城市都面临着双修的需求，其需求是全方位的提升，包括城市功能、生态环境、文化传承、产业升级等。 鉴于城市双修内涵与利益主体的复合性与多元性，亟需以复合的视角和集成的方式来认知和付诸实践。在此背景下，城市空间上海研发中心基于政府和市场合作的复合视角，研究和探讨了一种集成创新的城市双修PPP模式。 该研发中心主任刘亚霏指出，在操作层面上，城市双修现在涉及两种实践模式———非PPP模式和PPP模式。非PPP模式目前是主体，通常由政府和公共部门主导前期的资金投入、中期的业务分包和后期的产品输出和运营。这种模式的不足之处在于，前期的资金压力和资金风险均由政府承担，中期政府主导下资源配置的经济和时间效率并不是最佳，后期运营也并非地方政府所擅长。 相比而言，PPP模式下前期的资金压力和风险由政府部门和私营企业共同分担，政府压力较小；中期由政府和企业组建的项目公司有条件整合政府端和市场端两方面最优质的资源，有利于降低项目成本，保证产品和服务品质，提升项目时间效率和经济效益；后期运营阶段也可以匹配更有经验和品质的市场主体。 可见，PPP模式是一种更加优越的模式，能够更好更有效地将政府资源和市场资源整合进双修实践中。近年来，住建部等国家部委也明确表示鼓励采用政府和社会资本合作(PPP)模式来发动市场力量推进城市双修工作。 研究发现，城市双修PPP模式也初步呈现由过去单一的市政基础设施类PPP项目向更综合的PPP打包业务模式演变的趋势。通过分析财政部PPP项目库，研究人员从19大类12476个PPP项目中筛选出9大类1672个跟城市双修相关的项目。分析发现，与生态修复相关的PPP项目和与城市修补相关的PPP项目基本上是分开的。 刘亚霏表示，这种“双修单一型PPP模式”一方面未能真正从理念上系统整合生态修复和城市修补的要素和内容，另一方面未能充分发掘和分享城市双修PPP项目所能创造的市场价值。例如，许多景观园林工程服务商在单一型生态修复PPP项目中，主要以BT或BOT模式提供工程建设和环保服务并获得收益，但是，并未分享生态修复后地价和物业升值所产生的增值收益。单一型城市修补PPP项目，也难以通过整合生态修复内容创造和分享更多价值。 “我们认为，‘双修集成型PPP模式’是一种更加优越的模式。”刘亚霏分析道，对于政府而言，有利于城市双修从理念到实践的系统集成，真正推动生态、生产和生活的融合发展。对于企业而言，有利于创造出1+1>2的市场价值，让参与的企业分享创造的增值收益，提升企业PPP项目的盈利空间和参与热情。对于社会而言，有利于实现人居环境的综合性改善和提升。此外，理想的城市双修集成型PPP模式框架需要横向整合生态与城市要素，纵向整合公共与社会资源，最终实现从城市双修政策到落地实施运营的高效串联。 研究中，研发团队还以财政部PPP项目库中9大双修类业务项目所在城市为研究对象，综合考量项目数量（项目规模）、投资额（投资规模）、业务类型数（双修综合需求）三个维度的指标，以市场需求为基底，叠加政策引导、城市发展两个要素，发掘出开展城市双修项目的潜力城市与区域———生态修复“内部集成型”PPP项目的综合潜力地区：以郑州、武汉都市圈双核引领的河南和湖北地区；城市双修PPP模式的综合潜力地区：贵阳、郑州、南京、武汉、福州都市圈五核引领地区，需重点关注云贵川接壤地区。并提出“一廊一带一区”的布局结构———“一廊”：南京—武汉—贵阳；“一带”：郑州—南京—福州；“一区”：云贵川接壤区。 突出系统思维强调内外兼修
“城市修补、生态修复”正是针对这些“成长的烦恼”和“发展的瓶颈”而提出。中国城市规划设计研究院是三亚城市双修的“主治大夫”，该院更新所副所长范嗣斌通过梳理政策背景以及城市发展各个阶段所遇到的实际问题，从政策、规划、设计、实施等多个维度回顾了三亚城市双修的阶段性成果。 范嗣斌指出，“生态修复、城市修补”是一项有关城市规划、建设和管理的综合性工作，既离不开技术方法，也涉及到实施策略、机制保障，以及城市治理。结合三亚的试点实践，他分享了5点体会思考： 第一，组织上要突出政府统筹、部门协作。强调任务成库，责任落实，才能高效地推进各项综合性的工作。 第二，技术上要强调规划引领、设计支撑。需要通过规划的引领，做好总体把握、系统梳理、重点示范、长期行动。并且强调城市设计方法的运用，在宏、中、微观等各个层面，通过有创意的设计，来塑造场所品质。 第三，实施上要突出系统思维、综合效益。不能“头痛医头、脚痛医脚”，要运用系统的思维来分析、把握问题，提出应对策略。同时在实施性项目上还应注重放宽视野，体现综合效益。 第四，管理上要重视法规制度、长效保障。要将技术性的工作向法律、规章、制度等方向进行转化，通过建章立制、法规完善，不断提高城市治理水平，为高质量的城市发展建设提供长效保障及支撑。 第五，参与上要注重社会动员、市民觉悟。既要从“人”的角度出发，响应广大民众的诉求；也要通过多方互动的平台，积极动员企业、社会力量参与；更要将其作为一次市民意识提升的社会运动，通过共建共享、共治共管，推动城市文明进步。 范嗣斌分析道，城市双修是在一定城市发展阶段，应对城市病的一剂药方，是对城市综合、系统的调理，也是发展新常态下，一种长期的行动、理念和意识。城市双修要内外兼修。一方面，强调城市品质提升、风貌形象优化、由量向质转变。它不是外在的形象工程，而是内在的民生工程；不是量上的拓展建新，而是品质的营造修补；不是单一的就事论事，而是综合的系统梳理。 另一方面，重视管理水平提升、城市治理完善、城市文明进步。它不仅是项目安排、工作计划，也是有关城市发展建设法规制度的逐步完善和优化，体现的是城市综合治理能力和执行能力的提升，市民素质意识的提高，城市文明的发展进步。
经过“双修”的三亚城市景观焕然一新
